terça-feira, março 27, 2018

Reforma Jurisdicção Tributária

Estando em curso a reforma da jurisdição administrativa e tributária,  que se concentra sobretudo na agilização e simplificação do contencioso tributário, bem como na salvaguarda da tutela jurisdicional efectiva, merecem reflexão os seguintes pontos:


  1. Alçadas e valor do processo

Está em causa uma questão que não apenas influi na tributação em custas do processo, mas igualmente na forma de representação voluntária e, sobretudo, na possibilidade de recurso.
Nesta matéria, entendo que o normativo que estabelece a forma de determinação do valor da acção, segundo critérios que não atendem à especificidade do contencioso tributário, influi indelevelmente, de forma negativa e com violação do princípio da igualdade, na possibilidade de recurso.

1 – Até à entrada em vigor da Lei nº 82-B/2014, em 1 de Janeiro de 2015, o artigo 105.º da LGT estabelecia que «A lei fixará as alçadas dos tribunais tributários, sem prejuízo da possibilidade de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, em caso de este visar a uniformização das decisões sobre idêntica questão de direito.».
A redacção dada pela LOE 2015 veio apenas definir a alçada dos tribunais tributários de primeira instância, deixando para o CPPT a regulamentação dos casos em que é possível o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.
Nos termos do artigo 31.º, n.º 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, com a redacção dada pela Lei n.º 46/2011, de 24 de Junho, a alçada dos tribunais judiciais de primeira instância é de €5.000,00.
Assiste-se, deste modo, a um significativo aumento da alçada e, portanto, da possibilidade geral de recurso ordinário - já que anteriormente, nos termos do artigo 280.º n.º 4 do CPPT, apenas não cabia recurso das decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância proferidas em processo de impugnação judicial ou de execução fiscal quando o valor da causa não ultrapassasse um quarto das alçadas fixadas para os tribunais judiciais de primeira instância (artigo 6.º, n.º 2 ETAF) - ou seja, €1.250,00.
Note-se que, estranhamente, o referido normativo do ETAF - na redacção dada pelo Dec.Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro – não foi revogado, colocando agora em confronto duas normas com teor manifestamente contrário, pese embora a Jurisprudência tenha considerado que operou uma revogação tácita (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24 de Fevereiro de 2016, proc. n.º 01291/15).
De todo o modo, embora se trate de replicar a alçada dos tribunais de primeira instância, haverá de notar-se que o contencioso tributário tem características específicas que impunham também uma ponderação diferenciada - o que, em minha opinião, claramente não sucedeu.
Em primeiro lugar, está em causa um verdadeiro contencioso de reacção - na medida em que, por força do acto tributário, o contribuinte é colocado na contingência de encetar um procedimento/processo adequado para reagir contra a ilegalidade/inexigibilidade do imposto.
Em segundo lugar, está em causa um contencioso marcadamente determinado pela natureza do acto tributário impugnado graciosa ou contenciosamente - sobretudo no que tange ao seu quantitativo.
Ao estabelecer anteriormente uma alçada no montante de €1.250,00, o legislador certamente compreendeu esta especificidade do contencioso tributário, pretendendo, desse modo, facilitar o acesso à justiça tributária - sendo que a obrigatoriedade de constituição de advogado apenas nas causas que ultrapassassem dez vezes a alçada do tribunal de primeira instância milita também nesse sentido.
Com efeito, como é sabido, a obrigação fiscal é dotada de uma verdadeira natureza constitutiva, quer porque beneficia da presunção de legalidade própria dos actos administrativos, quer porque a sua execução não está dependente de qualquer outra pronúncia prévia, mormente judicial, para além da constituída pelo próprio acto tributário de liquidação.
De acordo com a regra vigente, corre-se o (evidente, mas evitável) risco de distinguir a tutela jurisdicional efectiva - mormente a decorrente da concessão/negação da garantia ao recurso jurisdicional - consoante se trate de um contribuinte individual ou pessoa colectiva ou, pior do que isso, consoante a quantia de imposto em causa. Bastará, naturalmente, ponderar o peso relativo que uma liquidação de imposto no montante de €5.000,00 pode ter para uma pessoa colectiva e para um contribuinte individual.
Por outro lado, o estabelecimento da regra em causa condiciona mesmo, à partida, a natureza dos actos tributários cuja legalidade pode ser judicialmente sindicada. Atente-se, por exemplo, às colectas de imposto municipal sobre imóveis, imposto único de circulação, ou imposto de selo - que, na maior parte dos casos, não ultrapassam o valor de €5.000,00.
Tomando por referência o Relatório de Combate à Fraude e Evasão Fiscal da Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais é possível perceber, por exemplo, que 35% dos processos em contencioso administrativo respeitam, precisamente, a imposto de selo, imposto municipal sobre imóveis e imposto único de circulação.
Ora, a consideração de que, nos termos do mesmo relatório, 65% dos recursos hierárquicos são indeferidos, permite concluir que as questões acabam por ser dirimidas em sede judicial - e, por força do supra referido, sem qualquer possibilidade de recurso.

2 - Estatui o artigo 6.º n.º 1 CPPT, com a redacção dada pela LOE 2015, que é obrigatória a constituição de advogado nas causas judiciais cujo valor exceda o dobro da alçada do tribunal tributário de 1.ª instância, bem como nos processos da competência do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Administrativo. Ou seja, por referência ao normativo em anotação, e em termos gerais, apenas será obrigatória a constituição de advogado nas causas superiores a €10.000,00 - sendo que a regra até agora vigente obrigava à constituição de advogado nas causas judiciais cujo valor excedesse o décuplo da alçada do tribunal tributário de 1.ª instância (bem como nos processos da competência do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Administrativo) - ou seja €12.500,00.
Trata-se de uma regra que não tem paralelo nem no contencioso civil, nem no contencioso administrativo e que materializa o desígnio legislativo de facilitar o acesso à justiça tributária.
Diferentemente, o art. 11.º, n.º 1 do CPTA, exige a constituição de advogado em todos os processos do contencioso administrativo, o que suscita a questão de saber se, no "recurso contencioso" referido no artigo 97.º n.º 1 p) do CPPT - ou seja, a acção administrativa especial em matéria tributária - é ou não obrigatória a constituição de advogado.
Trata-se de mais uma, de entre várias incongruências e incompatibilidades entre o contencioso administrativo e o contencioso tributário, considerando que ainda não foi efectuada a (necessária) reforma, revisão e adaptação conjunta.
O Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 24 de Setembro de 2008, dado no processo n.º 0175/07, sufragou o entendimento de que não faria sentido dispensar a constituição de advogado no âmbito da impugnação judicial, da reclamação, do recurso hierárquico e mesmo da oposição, e exigir esse pressuposto na acção administrativa especial em matéria de direito tributário, quando o desígnio que está em causa é o mesmo.

3 - As regras relativas à fixação do valor da causa nos processos tributários encontram-se actualmente no art. 97.º-A do CPPT. Em geral, nos termos do n.º 1 do referido preceito, o valor da causa corresponde ao do acto impugnado - concretamente: quando seja impugnada a liquidação, o valor que se pretende anulado [alínea a)]; quando seja impugnado o acto de fixação da matéria colectável, o valor contestado [alínea b)]; quando seja impugnado o acto de fixação de valores patrimoniais, o valor contestado.
Ora, nos casos estabelecidos na alínea b, constata-se que, para efeito de determinação do valor da causa, podem estar em causa as mesmas correcções fiscais, em termos quantitativos, mas um valor da causa completamente diverso - tanto para efeito de determinação da alçada, quer para efeito da determinação de custas.
Basta atentar às situações em que, malgrado a Administração Tributária proceder a avultadas correcções à matéria colectável, tais correcções não deram origem a qualquer imposto a pagar [art. 97.º n.º 1 b) do CPPT], considerando, por exemplo, a existência de prejuízos fiscais reportáveis. Nestas circunstâncias, o valor da causa corresponderia, portanto, ao valor das próprias correcções impugnadas. Agora pense-se numa situação em que, relativamente a outro Contribuinte, a Administração Tributária procede às mesmíssimas correcções à matéria colectável mas, desta feita, porque o Contribuinte não tinha prejuízos fiscais reportáveis ou os existentes apenas tinham um impacto parcial, era gerada uma liquidação de imposto a pagar. Nesta última hipótese, e embora, reitera-se, estivesse em causa a mesma quantificação da matéria colectável, o valor da causa corresponderia ao valor da liquidação - que, como é bom de ver, é muitíssimo inferior ao valor das correcções que a geraram.
Neste caso, o Tribunal é chamado a sindicar a legalidade das mesmas correcções, eventualmente decorrentes de um semelhante procedimento inspectivo, mas o valor da acção para efeito de alçada e para efeito de custas seria diametralmente diferente.
Vale isto por dizer que, embora o labor do Tribunal seja exactamente o mesmo e o objecto do processo seja também idêntico, num caso o Contribuinte poderá interpor recurso da decisão do Tribunal de primeira instância, já que o valor do processo corresponde ao valor das próprias correcções, enquanto que a outro Contribuinte poderá estar vedada a possibilidade de recurso, na medida em que o valor do processo corresponde à (reduzida) liquidação gerada.
Haverá de considerar-se, igualmente, os processos judiciais onde se pretenda sindicar a legalidade da determinação do valor patrimonial tributário de um imóvel, considerando que tal valor constitui base de incidência do IMI.
Nestes casos, e nos termos da lei, o Contribuinte apenas poderá colocar em causa, contenciosamente, a determinação daquele valor patrimonial, depois de esgotados os meios graciosos previstos (Cfr. art. 134.º n.º 7 do CPPT) - sendo que, por exemplo, a ulterior impugnação judicial não tem efeito suspensivo quanto à liquidação de IMI (Cfr. art. 118.º n.º 1 do CIMI).
Trata-se, portanto, de uma questão similar à da impugnação da determinação da matéria colectável, quando não dê origem a qualquer liquidação.
A este respeito, e conforme é entendimento da nossa melhor doutrina: «Nos casos em que é impugnado directamente o acto de fixação da matéria colectável, referidos na alínea b) do n.º 1 do art. 97.º-A, o benefício que se pretende obter não é equivalente ao "valor contestado", adoptado como critério de fixação do valor, mas sim ao imposto que deixaria de ser cobrado com a alteração do valor da matéria colectável contestado, que será sempre muito menor que aquele.». (Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado, 6.ª Edição, 2011, Áreas Editora, p. 73).
Daí que, como refere o mesmo autor, «(…) em coerência com a opção legislativa subjacente à fixação do valor prevista na alínea a), deveria, nestas situações de impugnação de acto de fixação de matéria colectável, optar-se pela fixação do valor da acção em função do valor do imposto que estaria conexionado com a matéria colectável contestada.».
Assim, conclui, «Podem colocar-se, aqui, problemas de compatibilidade deste critério com o princípio constitucional da igualdade, já que a impugnação judicial de actos de fixação da matéria colectável em que está em causa a contestação de valor idêntico terá valor diferente para efeitos de tributação em custas, conforme seja ou não praticado um acto de liquidação, podendo suceder mesmo que a uma mais ampla impugnação corresponda menor valor da acção. É, assim, de aventar a inconstitucionalidade material do critério utilizado na alínea b), à face do princípio constitucional da Igualdade (art. 13.º da CRP).».
Por identidade de motivos, é de aventar a inconstitucionalidade material do preceito em causa, concatenado com a regra supra referida - por violação dos princípios da igualdade e da tutela jurisdicional efectiva - quando, nas situações referidas, se constate que fica totalmente inviabilizada a possibilidade de recurso em situações que, no plano material, não faz qualquer sentido diferenciar.
Acresce que, no exemplo dado, o contribuinte que tem prejuízos fiscais, paradoxalmente, pagará mais custas processuais do que outro contribuinte que, colocado na mesma posição, tenha resultados positivos.


4 - Note-se que, no regime da arbitragem tributária instituído pelo Decreto - Lei n.º 10/2011, de 20.01.2011, embora o valor do processo para efeito de custas arbitrais seja determinado nos termos do artigo 97.º-A do CPPT, estatui artigo 3.º n.º 3 do Regulamento das Custas nos Processos de Arbitragem Tributária, por remissão para o artigo 2.º n.º 1 b) do Regime Jurídico da Arbitragem Tributária, que nos casos de declaração de ilegalidade de actos de fixação da matéria tributável quando não dê origem à liquidação de qualquer tributo, de actos de determinação da matéria colectável e de actos de fixação de valores patrimoniais, o valor da causa será o da liquidação a que se pretende obstar. Assim, por exemplo, quando se impugna a determinação de um valor patrimonial tributário, de acordo com as regras plasmadas na alínea c) do n.º 1 do artigo 97.º-A CPPT, o valor da impugnação corresponde ao valor contestado. Logo, se bem se intui o sentido do regime em causa, quando se pretenda contestar o valor patrimonial pelo efeito que o mesmo vai surtir numa liquidação de IMI, constata-se que, no processo arbitral - ao invés do que sucede no processo de impugnação judicial - será o valor da liquidação a constituir, e bem, o critério para definição do valor do processo e das custas.


  1. Uniformização (completa) dos prazos de reacção


Na redacção anterior à Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro (OE/2013), o artigo 102.º do CPPT estabelecia o prazo de 90 dias para a reacção judicial, e que passou a ser de três meses.
Note-se que, por exemplo, entre as alíneas i) e p) do mesmo artigo existia uma dissonância entre o prazo de 90 dias e o prazo de três meses.
Nessa senda, entendo que a única interpretação plausível e coerente do artigo 102.º do CPPT vai no sentido de que, em todos os casos mencionados nas várias alíneas do seu n.º 1, o legislador pretendeu uniformizar os prazos de impugnação judicial com o prazo da acção administrativa – precisamente de três meses (art. 58.º n.º 2 b) do CPTA).
Todavia, o legislador não vislumbrou que o disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 102.º do CPPT merecia também tratamento e atenção específico, de forma a compatibilizar o mesmo com o prazo de reacção expressamente previsto no artigo 134.º n.º 1 do CPPT – que o legislador terá simplesmente ignorado.
Como resulta da nossa melhor doutrina, «Na alínea e) do n.º 1 deste art. 102.º faz-se referência aos outros actos que possam ser objecto de impugnação autónoma «nos termos deste Código», expressão esta reproduzida a partir da alínea e) do n.º 1 do art. 123.º do CPT, que deve ser interpretada, após a vigência da LGT, como reportando-se à generalidade dos actos que podem ser objecto de impugnação autónoma, incluindo os previstos neste último diploma, pois a separação de matérias entre a LGT e o CPPT não constitui razão para existir um tratamento diferente.» (Cfr. Jorge Lopes de Sousa, CPPT Anotado, Áreas, Vol. II, p. 153).
Refere ainda o mesmo autor que «Assim, aplica-se esta regra não só aos casos de impugnação autónoma previstos neste Código (…) [actos de fixação de valores patrimoniais (art. 134.º)] mas também aos outros casos de impugnação de actos de avaliação directa (art. 86.º, n.º 1, da LGT).». (idem).
Ou seja, é inequívoca a existência de uma clara incongruência do legislador.
Milita nesse sentido, também, o facto de no n.º 4 do artigo 102.º se salvaguardar a existência de “prazos especiais” – que, portanto, seguiriam regras distintas.
Ora, «Os prazos especiais de impugnação, de 30 dias, preveem-se no CPPT para os casos dos actos de indeferimento de reclamação graciosa de actos de autoliquidação (art. 131.º n.º 2), de retenção na fonte (132.º, n.º 5) e de pagamento por conta (art. 133.º n.º 3) e actos de recusa de correcção de inscrições matriciais (art. 134.º n.º 3).» (Cfr. Jorge Lopes de Sousa, op. cit. p. 154).
Ou seja, apenas são considerados “especiais” os referidos prazos de impugnação judicial – sendo que, no caso de impugnação autónoma, continua a valer o artigo 102.º n.º 1 e) do CPPT.
Deste modo, tudo recomendaria a compatibilização do artigo 102.º n.º 1 e) e 134.º n.º 1 do CPPT por forma a debelar esta clara incongruência e de modo a conferir sentido útil àquela primeira norma.
Aliás, a harmonização entre os prazos de propositura de impugnação com os do contencioso administrativo e a aplicação o regime de impugnação judicial dos actos tributários à impugnação dos actos administrativos em questões fiscais é proposta há muito (Cfr. Relatório do Grupo para o Estudo da Política Fiscal, Competitividade, Eficiência e Justiça do Sistema Fiscal, Ministério das Finanças e da Administração Pública, ponto 6.4.2, p. 52, em http://www.ideff.pt/xms/files/GPFRelatorioGlobal_VFinal.pdf).


  1. Execução de Julgados

Como é sabido, no contencioso tributário é possível cumular o pedido-tipo de anulação da liquidação do tributo com o pedido de condenação da Administração Tributária: i) na restituição do imposto pago, acrescido de juros ou ii) na indemnização dos encargos incorridos com a indevida prestação de garantia.
Configurado desta forma o litígio tributário típico, e na medida em que o mesmo seja julgado favoravelmente no sentido defendido pelo Contribuinte, surge a questão de saber qual o prazo de que a Administração Tributária dispõe para cumprir voluntariamente a decisão judicial – e isto dando por assente, quanto a nós, que tal prazo se inicia a contar do trânsito em julgado da sentença (e não de qualquer “remessa do processo”).
A questão é pertinente porque alguma jurisprudência tende a considerar que o prazo de execução espontânea das sentenças e acórdãos dos Tribunais Tributários é de três meses (Cfr., por exemplo, Ac. STA de 03.12.2008, proc. n.º 0708/08).
Ora se tal prazo encontra total justificação em matéria administrativa, na medida em que, na sequência da anulação do acto administrativo, a administração pública se vê frequentemente na contingência de encetar um procedimento tendente a “reconstituir a situação hipotética que existiria à data do trânsito em julgado, como se o acto ilegal não tivesse sido praticado.” (Cfr. Diogo Freitas do Amaral, “A execução da sentença dos tribunais administrativos”, 2ª ed., Coimbra, 1997).
Dispõe o artigo 173.º n.º 1 do CPTA que a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de: (i) reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado; (ii) de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado; ou no dever de (iii) substituir do acto ilegal por outro acto administrativo, sem reincidência nas ilegalidades anteriormente cometidas.
De facto, «(…) a execução da sentença anulatória do acto administrativo consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos actos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do acto ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado.» (Ac. TCAN, de 14.06.2007, dado no proc. n.º 00407/06.0BEPNF).
Todavia, como constitui recorte específico do contencioso tributário, está em causa sindicar a legalidade de um acto administrativo que materializa uma ablação patrimonial do administrado e que, por isso, se traduz no dever de pagamento de uma determinada quantia.
Por conseguinte, a execução coerciva do julgado que determina a anulação desse acto passa tembém ele, inevitavelmente, pelo pagamento de uma quantia – seja por restituição do imposto e acrescido (caso o administrado tenha optado por pagar o tributo), seja pelo pagamento de uma quantia indemnizatória (caso o administrado tenha optado por prestar garantia idónea).
Assim sendo, como é, a Administração Tributária está na posse de todos os elementos necessários para a reconstituição da situação tributária, afigurando-se evidente que para concretizar os necessários actos materiais – mormente a anulação da liquidação e o processamento de nota de crédito contendo o imposto indevidamente exigido, acrescido de juros – é perfeitamente suficiente o prazo de 30 dias (sobretudo em face da total informatização da máquina administrativa).
Vale isto por dizer que, para a correcta adaptação do contencioso tributário ao processo de execução de julgados regulado no CPTA, importa desde logo definir expressamente que a execução do julgado tributário deve ser voluntariamente feita no prazo de 30 dias (como dispõe o artigo 175.º n.º 3 do CPTA) e não no prazo de três meses.
Para assim concluir basta atender ao teor (redundante) da decisão de um processo de execução de julgados em matéria tributária. De facto, o Tribunal que proferiu a decisão exequenda – e, portanto, com a anulação da liquidação, condenou a Administração Tributária, por exemplo, na restituição do imposto ao Contribuinte acrescido de juros (decisão que deveria ser cumprida no prazo de 30 dias) – vê-se na contingência de proferir uma nova decisão em que condena a Administração Tributária…na restituição do imposto ao Contribuinte acrescido de juros, no mesmo prazo de 30 dias (art. 179.º n.º 4 CPTA).
Na prática, a execução de julgados tal como se encontra configurada, e sendo aplicada ao contencioso tributário sem qualquer ajuste à sua especificidade, coloca o Tribunal na circunstância de praticar um acto inútil – vgr. nova condenação no pagamento, que já resultava da sentença exequenda e que, como tal, se impunha directamente à Administração Tributária por força do disposto nos artigos 158.º e 159.º do CPTA.
Acresce que a própria tramitação do processo de execução de julgados é ele próprio moroso, e redundante, na medida em que, por norma, a “oposição” apresentada pela Fazenda Pública se circunscreve à afirmação de que foram encetados os meios tendentes ao cumprimento do julgado, com o compromisso de “oportunamente” se dar nota desse cumprimento ao Tribunal. Desta forma, e pese embora a Administração Pública não apresente oposição e, em lugar disso, confesse o incumprimento tempestivo, o Tribunal é colocado na circunstância de, periodicamente, questionar a Executada sobre se já procedeu ao pagamento e simultaneamente questionar a Executada sobre se já recebeu esse mesmo pagamento.
Bastará, por exemplo, uma simples auditoria aos processos de execução de julgados pendentes no TAF do Porto para aferir que o Tribunal é investido pela Administração Tributária numa posição de verdadeiro “mediador”, indevidamente instrumentalizado para a dilação no tempestivo cumprimento de uma decisão judicial.
Ora, para além das evidentes entorses aos princípios da igualdade, proporcionalidade e justiça, é colocado em causa o princípio da tutela jurisdicional efectiva – na medida em que o Contribuinte é colocado na circunstância de esperar indefinidamente pelo cumprimento do julgado.
De resto, uma larga maioria dos processos de execução de julgados findam por inutilidade superveniente da lide – precisamente porque apenas na pendência do processo (e por causa dela) a Administração Tributária decide cumprir a sentença. Nas demais situações, minoritárias, o Tribunal é colocado na posição de repetir a condenação que já constava, por norma explicitamente, da decisão exequenda.
Concomitantemente, muito do labor do Tribunal poderia ser significativamente reduzido com a simplificação do processo de execução de julgados quando aplicável a decisões do foro tributário, ou pelo menos estabelecendo-se a imediata tramitação do processo nos casos em que inexiste fundamento válido para oposição.
No que tange à morosidade do processo e pese embora os artigos 171.º e 177.º do CPTA estabeleçam o prazo de 20 dias para prolacção de decisão, na prática verifica-se que os processos de execução de julgados podem estar pendentes por prazos superiores a um ano.
Por outro lado, e relacionado precisamente com a pendência dos processos executivos - sobretudo motivada pela posição adoptada pela Administração Tributária e pela inércia do Tribunal na prolacção da correspondente sentença – verifica-se uma completa desarticulação com a natureza urgente de alguns processos.
Com efeito, sendo certo que, por exemplo, a reclamação de actos, omissões e decisões do órgão de execução fiscal, nos termos do artigo 276.º sgs do CPPT, reveste natureza urgente, a sequente execução coerciva do julgado perde essa natureza – colocando indelevelmente em causa a tutela jurisdicional peticionada ao Tribunal.



  1. Cumulação de impugnações

Actualmente o artigo 104.º do CPPT lei fala de cumulação de pedidos quando o que existe, em rigor, é uma cumulação de impugnações. A cumulação de pedidos, em sentido próprio, existe quando, como referido supra, na impugnação o contribuinte peticiona a anulação do acto tributário juntamente com a condenação da Administração no pagamento de juros indemnizatórios ou na indemnização pelos encargos incorridos com a indevida prestação de garantia.
A epígrafe do artigo 104.º do CPPT deveria, portanto, ser alterada em conformidade.
No que respeita à cumulação de impugnações, a mesma já foi considerada aceite pela Jurisprudência, pese embora num quadro legal que, a meu ver, não o permitia.
Decidiu-se no Ac. STA de 24.10.2012, proc. n.º 0747/12, que a impugnação judicial é a forma processual adequada para apreciação da legalidade da decisão de indeferimento de recurso hierárquico interposto de decisão de improcedência de pedido de revisão de liquidações adicionais de IRC e IVA, estando a acção administrativa especial reservada para a impugnação de actos que não comportem a apreciação de actos de liquidação (als. a) e j) do art. 101° da LGT e al. p) do nº 1 do art. 97º do CPPT). Para assim concluir, refere o Supremo Tribunal que “O facto de as impugnações respeitarem a IVA e a IRC - sendo o IVA um imposto sobre a despesa e o IRC um imposto sobre o rendimento – não obsta ao prosseguimento dos autos, pois que em ambos os casos se está perante tributos com a natureza de impostos (artigo 104.º do CPPT).

Todavia, em sentido inverso ao decidido, na LOE 2010 concedeu-se autorização legislativa no seguinte sentido: «Devem ser alargadas ao processo judicial tributário as possibilidades de cumulação de pedidos e de coligação de autores, incluindo a cumulação de pedidos respeitantes a tributos diferentes quando resultem da mesma acção de inspecção, e de apensação ou agregação de processos.» - o qua constitui evidência de que, face à pretendida alteração, o quadro legal vigente à data não permitia a cumulação de impugnações.
Haverá de notar-se, ademais, que os pressupostos para a sindicância conjunta de diferentes actos tributários não se encontra uniformemente definida, como deveria, na reclamação graciosa e na impugnação judicial.
Ora, para que a cumulação seja possível é necessário que se verifiquem três requisitos, cumulativamente:
a) Identidade da natureza dos tributos;
b) Identidade dos fundamentos de facto e de direito invocados; e
c) Identidade do tribunal competente para a decisão.
Os requisitos relativos à identidade dos fundamentos de facto e de direito invocados e do tribunal competente para a decisão correspondem à necessidade de assegurar a unidade do objeto processual, isto é, a proibição de cumular impugnações cuja análise não importe a apreciação dos mesmos factos e a aplicação das mesmas disposições jurídicas, ou que a apreciação correspondesse à competência de diferentes tribunais.
Assim, no contencioso tributário existem requisitos comuns ao contencioso administrativo e ao processo civil - aliás não faria qualquer sentido admitir a cumulação processual quando falte a unidade de causa de pedir, quando não esteja em causa a apreciação dos mesmos factos ou interpretação e aplicação das mesmas normas jurídicas, ou quando se esteja perante questões que pertencem à competência de diferentes tribunais, em razão da competência internacional, em razão da competência interna quanto às regras, do território, hierarquia, ou valor.
Portanto, a única especificidade no contencioso tributário no que tange à cumulação processual em sede de impugnação judicial, face ao processo civil e ao contencioso administrativo, reside no requisito da identidade da natureza dos tributos.
Todavia, nos termos do artigo 71º do CPPT, permite-se também a “cumulação de pedidos” – ou seja, a cumulação de reclamações, em caso de “identidade do tributo” e não já em face da “identidade da natureza dos tributos”.
Deste modo, a cumulação no âmbito da reclamação graciosa, parece ser mais exigente do que na impugnação judicial, na medida em que exige que esteja em causa o mesmo tributo.
Todavia, afigura-se que o legislador não terá pretendido qualquer diferenciação de regimes entre a reclamação graciosa e a impugnação judicial – desde logo porque o pedido é o mesmo, os fundamentos são também os mesmos, sendo igualmente certo que a decisão de indeferimento do procedimento de reclamação graciosa é passível de impugnação judicial (arts. 70.º n.º 1, 76.º 99.º e 102.º n.º 2 do CPPT).
Deste modo, não faria sentido que o legislador permitisse no mesmo meio procedimental aquilo que proíbe na sequente impugnação judicial.
Como assim, em prol da segurança jurídica, da tutela jurisdicional e da unidade e coerência do sistema jurídico, julgo que importa compatibilizar os pressupostos da cumulação em ambos os regimes – para, pelo menos, evitar (mais uma) potencial discussão jurisdicional


  1. Impugnação de actos administrativos em matéria tributária

Desde a LOE 2014 que o artigo Art. 68.º n.º 20 LGT estabelece que são passíveis de recurso contencioso autónomo as decisões da administração tributária relativas:
a) À inexistência dos pressupostos para a prestação de uma informação vinculativa ou a recusa de prestação de informação vinculativa urgente; ou
b) À existência de uma especial complexidade técnica que impossibilite a prestação da informação vinculativa; ou
c) Ao enquadramento jurídico-tributário dos factos constantes da resposta ao pedido de informação vinculativa.

Ao apontar para o “recurso contencioso”, está em causa, portanto, matéria objecto de acção administrativa. Note-se que, até então, a informação vinculativa não era encarada como um acto administrativo e tampouco um acto destacável – pese embora entenda que nos casos de recusa da informação nos termos das alíneas a) e b) se afigure clara, mesmo à luz da lei antiga, a sindicabilidade judicial da decisão tomada.
Ainda assim, e no que respeita ao conteúdo da própria informação vinculativa, a jurisprudência já apontava no sentido de que, quando fosse imediatamente lesiva, a informação era passível de impugnação contenciosa (Ac. STA de 05.01.2012, proc. n.º 01011/11).
Sendo a questão agora incontroversa, na medida em que se estabelece expressamente a reacção contenciosa quer quanto aos pressupostos, quer quanto ao conteúdo da informação vinculativa, surge a questão de aferir qual o seu (real) sentido útil na maior parte das situações.
Isto, desde logo, porque ao invés do que seria recomendável, a acção administrativa não tem carácter urgente.
Como refere a jurisprudência “Ao permitir uma discussão prévia da lei tributária, o mecanismo da informação vinculativa opera como filtro pré-judicial, serve à prevenção de conflitos que de outro modo iriam sobrecarregar o contribuinte, os serviços e os Tribunais.” (Ac. TCAS de 22.11.2011, proc. n.º 03013/09).
Ora, situações existem em que o teor da informação vinculativa estabelece os pressupostos para o reconhecimento de direitos em matéria tributária.
Com efeito, estabelece o Art. 17.º do D.L. n.º 215/89, de 01.07 que «antes de verificados os pressupostos dos benefícios fiscais previstos na lei, podem os interessados requerer (...) que se pronunciem sobre uma dada situação tributária ainda não concretizada».
De igual modo, estabelece o artigo 59.º n.º 3 e) da LGT que a colaboração da Administração Tributária com os Contribuintes compreende «a informação vinculativa sobre as situações tributárias ou os pressupostos ainda não concretizados dos benefícios fiscais».
Por outro lado, nos termos do disposto no artigo 57.º do CPPT, deve «a entidade competente para a decisão conformar-se com o anterior despacho, na medida em que a situação hipotética objecto do pedido de informação vinculativa coincida com a situação de facto objecto do pedido de reconhecimento».
Logo, pelo menos nestes casos, faria sentido que a acção administrativa apresentada contra o teor de uma informação vinculativa tivesse carácter urgente.

Finalmente, cumpre notar que a intimação para a consulta de documentos e passagem de certidões se encontra consagrada no CPPT como meio processual acessório, enquanto a sua homóloga intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (arts. 104.º e ss. do CPTA) está enquadrada como processo principal e urgente. Ora se é aplicável subsidiariamente ao CPPT o regime previsto do CPTA, faria sentido que a intimação para a consulta de documentos e passagem de certidões fosse configurada como meio principal com carácter urgente.
Estabelece o artigo 268.º, n.º 4 da CRP, a vinculação do legislador ordinário no sentido de criar “medidas cautelares adequadas” - o que pressupõe que, em caso de perigo de lesão, o contribuinte possa pedir a providência cautelar adequada a assegurar o efeito útil do processo principal.
Ora, penso que deveria salvaguardar-se neste domínio a ocorrência de qualquer lesão, e não apenas da “lesão irreparável” que o artigo 147.º n.º 6 do CPPT consagra – sendo certo que o contencioso tributário não reveste de qualquer especificidade materialmente relevante, face ao contencioso administrativo, susceptível de justificar uma restrição das garantias cautelares com esta abrangência.


quinta-feira, março 19, 2015

A lista de contribuintes VIP

Na sequência da notícia que dá nota da eventual existência de uma lista de contribuintes cujo acesso, por parte de funcionários da Administração Tributária (AT), deu origem à instauração de diversos processos disciplinares, impõe-se uma reflexão sobre a natureza e âmbito do sigilo fiscal – tal como se encontra estabelecido na nossa lei.
O direito à privacidade ou direito de reserva da intimidade da vida privada e familiar, goza de consagração expressa na nossa Constituição da seguinte forma «a todos são reconhecidos os direitos (...) à reserva da vida privada familiar» (Art. 26.º n.º 1 CRP). Logo o n.º 2 do mesmo comando constitucional, salvaguarda que «a lei estabelecerá garantias efectivas contra a utilização abusiva, ou contrária à dignidade humana, de informações relativas às pessoas e famílias».
Deste modo, a própria Constituição pretendeu salvaguardar a devassa da vida pessoal, ao impedir o acesso a informações sobre a vida privada e familiar e ao impedir a sua divulgação.
Concomitantemente, e em cumprimento desse comando, o legislador viu-se na contingência de estabelecer mecanismos de restrição ao direito à informação e, sobretudo, de tutelar o direito à privacidade, mediante o estabelecimento de uma esfera jurídica apta para garantir a reserva desse direito.
Assim, o sigilo profissional (marcadamente de cariz deontológico, como sucede com o sigilo médico, jornalístico, ou com o sigilo do advogado), o sigilo bancário e o sigilo fiscal surgem como manifestações garantísticas do direito constitucionalmente consagrado à reserva da vida privada.
No que se refere à situação em causa, e como ensina a nossa doutrina, “O sigilo fiscal convoca, como seu fundamento, diferentes tutelas jurídicas: da intimidade da vida privada, da protecção dos dados pessoais e da correcta utilização da informática no âmbito de tais dados, bem como da protecção da confiança na Administração fiscal por parte dos contribuintes e de terceiros com eles relacionados para efeitos tributários” (Pamplona Corte-Real, Bacelar Gouveia e J. Cardoso da Costa, Ciência e Técnica Fiscal, n.º 368, 1992).
Enquadrado em termos gerais, surge desde logo a questão de saber se o direito à reserva da vida privada é absoluto e, em caso negativo, em que situações pode ser restringido.
A própria Constituição dá resposta a esta questão, ao estabelecer que “A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.”
Vale isto por dizer que, tal como se refere no Parecer n.º 20/94, de 09.02, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, “os dados referentes à situação patrimonial de um indivíduo, que a Administração tenha recolhido para determinado fim, só podem ser revelados a terceiros – outros sectores da Administração – nos casos previstos na lei, para responder a um motivo social imperioso e na medida estritamente necessária, no justo equilíbrio entre o interesse que postula a revelação e a protecção da intimidade da vida privada”.
(Cfr. proc. n.º convencional PGRP00000656, em www.dgsi.pt).
Deste modo, colocados em confronto o direito de acesso aos elementos na posse da Administração Pública – de acordo com o princípio da “Administração Pública aberta” previsto no artigo 268.º, nº 2 da Constituição - e o direito dos administrados à reserva da vida privada, haverá que proceder-se a uma ponderação equilibrada dos interesses em jogo. Tal tarefa será levada a cabo, necessariamente, mediante a convocação das normas que dispõem sobre a possibilidade de acesso à informação e das que restringem esse mesmo acesso.
Desde logo, haverá que começar por referir que a informação que está em causa se relaciona com aquilo que, de forma genérica, se pode designar por “situação tributária” dos contribuintes. Concretamente, estarão em causa informações ou elementos em posse da AT de que resulte densificada e quantificada a situação patrimonial dos contribuintes.
Desses elementos resultará evidenciada, expectavelmente, a capacidade contributiva que se visa atingir por meio do imposto – revelando o património imobiliário, os rendimentos, as despesas, e todos e quaisquer outras realidades que importem para a definição do padrão fiscal do contribuinte.
Neste ponto, e embora a esmagadora maioria desses elementos resulte daquilo a que se designa de “deveres acessórios” – como são os deveres declarativos, contabilísticos e de escrituração – podem estar em causa, de igual modo, dados, elementos ou informações obtidos pela AT de forma mais ou menos formal.
Efectivamente, são diversos e de várias fontes os dados fiscais, na medida em que a AT tem acesso aos rendimentos auferidos e às despesas incorridas, à identificação de contas de depósitos e de títulos, aos bens imóveis e automóveis; beneficia do intercâmbio e cruzamento de informações com outras entidades públicas ou privadas; beneficia de troca de informações com outros países no âmbito do controlo e combate à fraude e evasão fiscal, no âmbito dos acordos bilaterais destinados a evitar a dupla tributação internacional, e nos protocolos de assistência mútua administrativa em matéria de impostos sobre o rendimento.
Dada a extensão e relevância dos elementos fiscais em poder da AT, entendeu o legislador estabelecer a regra do sigilo fiscal, como corolário do direito constitucionalmente consagrado à privacidade tributária – assim tutelando a reserva da intimidade privada dos contribuintes, quer pela via da proibição do acesso de terceiros aos dados fiscais, quer pela proibição da sua divulgação por parte de quem está legalmente autorizado a consultá-los.
É precisamente neste ponto que entronca a questão recentemente debatida.
A formulação actual do sigilo fiscal, estabelecida no artigo 64.º n.º 1 da Lei Geral Tributária, aponta no sentido de que os dirigentes, funcionários e agentes da administração tributária estão obrigados a guardar sigilo sobre os dados recolhidos sobre a situação tributária dos contribuintes e os elementos de natureza pessoal que obtenham no procedimento – como, de resto, sucedia já no artigo 17.º d) do pretérito Código de Processo Tributário, aprovado pelo D.L. 154/91.
Também o D.L. n.º 363/78, de 28.11, que procedeu à reestruturação orgânica da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, estabelecia no seu artigo 30.º n.º 1, alínea c), que os funcionários da Direcção-Geral tinham o dever especial de guardar sigilo profissional, não podendo, nomeadamente, revelar quaisquer elementos sobre a situação profissional e os rendimentos dos contribuintes.
De igual modo, o artigo 35.º n.º 1 f) estatuía que aos funcionários afectos à actividade de informações fiscais era vedado darem conhecimento das situações de facto postas pelos contribuintes ou de quaisquer elementos que sirvam para a liquidação das respectivas contribuições gerais do Estado ou para o levantamento contra aqueles de autos de transgressão.
Ora, a consagração expressa, no artigo 64.º da Lei Geral Tributária, de que o sigilo fiscal se reporta aos elementos que os funcionários da AT “obtenham no procedimento” deixa desde logo antever que o acesso a esses dados far-se-á, necessariamente, a coberto das funções administrativas, ou melhor, durante e por causa de um procedimento administrativo (liquidação, inspecção) devidamente justificado, ou legitimado, por despacho interno, ordem de serviço ou instrução interna própria.
Vale isto por dizer que, sob pena de violação do sigilo fiscal e do princípio da legalidade e proporcionalidade da actividade administrativa, não podem os funcionários da AT, por mera curiosidade e sem qualquer justificação funcional, aceder aos elementos e informações sujeitos a sigilo fiscal.
A criação de uma qualquer lista de contribuintes de acesso vedado – nas circunstâncias em que, obviamente, os funcionários da AT não procedam à consulta dos dados no âmbito de um procedimento - distorce a regra legal que impõe a salvaguarda do sigilo fiscal, na medida esta se aplica, indistintamente, a todos os contribuintes.
Todavia, se é certo que, face aos princípios da transparência, igualdade e imparcialidade, todos os contribuintes devem ser tratados de forma idêntica, é também certo que determinados contribuintes estão potencialmente mais expostos à curiosidade sobre a sua situação tributária e, portanto, à violação do sigilo fiscal.
De todo o modo, como princípio ordenador da actividade administrativa, o princípio da proporcionalidade em matéria de sigilo fiscal impõe que o direito de acesso dos funcionários da AT aos dados que evidenciem a situação tributária dos contribuintes seja restringido ao estritamente necessário para o exercício das suas funções.
Apenas desse modo se poderá salvaguardar a confiança depositada e depositável pelo contribuinte na AT e, simultaneamente, garantir a reserva da intimidade da vida privada.







segunda-feira, fevereiro 23, 2015

Alteração das alçadas nos processos fiscais

A Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2015 veio introduzir uma nova redacção ao artigo 105.º da LGT, estabelecendo-se agora que "A alçada dos tribunais tributários corresponde àquela que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância."

1. - A redacção anterior deste normativo estabelecia que “A lei fixará as alçadas dos tribunais tributários, sem prejuízo da possibilidade de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, em caso de este visar a uniformização das decisões sobre idêntica questão de direito.”
Ou seja, a redacção dada pela LOE 2015 veio apenas definir a alçada dos tribunais tributários de primeira instância, deixando para o CPPT a regulamentação dos casos em que é possível o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.
Nos termos do artigo 31.º, n.º 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, com a redacção dada pela Lei n.º 46/2011, de 24 de Junho, a alçada dos tribunais judiciais de primeira instância é de €5.000,00.
Assiste-se, deste modo, a um significativo aumento da alçada e, portanto, da possibilidade geral de recurso ordinário – já que anteriormente, nos termos do artigo 280.º n.º 4 do CPPT, apenas não cabia recurso das decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância proferidas em processo de impugnação judicial ou de execução fiscal quando o valor da causa não ultrapassasse um quarto das alçadas fixadas para os tribunais judiciais de primeira instância (artigo 6.º, n.º 2 ETAF) – ou seja, €1.250,00.
Ora, embora se trate aqui de replicar a alçada dos tribunais de primeira instância, haverá de notar-se que o contencioso tributário tem características específicas que impunham também uma ponderação diferenciada – o que não sucedeu.
Em primeiro lugar, está em causa um verdadeiro contencioso de reacção - na medida em que, por força do acto tributário, o contribuinte é colocado na contingência de encetar um procedimento/processo adequado para reagir contra a ilegalidade/inexigibilidade do imposto.
Em segundo lugar, está em causa um contencioso marcadamente determinado pela natureza do acto tributário impugnado graciosa ou contenciosamente – sobretudo no que tange ao seu quantitativo.
Ao estabelecer anteriormente uma alçada no montante de €1.250,00, o legislador certamente compreendeu esta especificidade do contencioso tributário, pretendendo, desse modo, facilitar o acesso à justiça tributária – sendo que a obrigatoriedade de constituição de advogado apenas nas causas que ultrapassassem dez vezes a alçada do tribunal de primeira instância milita também nesse sentido.
Com efeito, a obrigação fiscal é dotada de uma verdadeira natureza constitutiva, quer porque beneficia da presunção de legalidade própria dos actos administrativos, quer porque a sua execução não está dependente de qualquer outra pronúncia prévia, mormente judicial, para além da constituída pelo próprio acto tributário de liquidação.
De acordo com a regra agora vigente, corre-se o (evidente, mas evitável) risco de distinguir a tutela jurisdicional efectiva – mormente a decorrente da concessão/negação da garantia ao recurso jurisdicional – consoante se trate de um contribuinte pessoa individual ou pessoa colectiva ou, pior do que isso, consoante a quantia de imposto em causa. Bastará, naturalmente, ponderar o peso relativo que uma liquidação de imposto no montante de €5.000,00 pode ter para uma pessoa colectiva e para um contribuinte individual.
Por outro lado, o estabelecimento da regra em causa condiciona mesmo, à partida, a natureza dos actos tributários cuja legalidade pode ser judicialmente sindicada. Atente-se, por exemplo, às colectas de imposto municipal sobre imóveis, imposto único de circulação, ou imposto de selo – que, na maior parte dos casos, não ultrapassam o valor de €5.000,00.
Tomando por referência o Relatório de Combate à Fraude e Evasão Fiscal da Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais quanto ao ano de 2014, é possível perceber, por exemplo, que 35% dos processos em contencioso administrativo respeitavam, precisamente, a imposto de selo, imposto municipal sobre imóveis e imposto único de circulação. Ora, a consideração de que, nos termos do mesmo relatório, 65% dos recursos hierárquicos são indeferidos, permite concluir que as questões acabam por ser dirimidas em sede judicial – e, por força do supra referido, sem possibilidade de recurso.


2 - Em consonância com a definição da alçada, pelo artigo em anotação, estabelece agora o artigo 280.º n.º 4 do CPPT, com a redacção dada pela LOE 2015, que não cabe recurso das decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância proferidas em processo de impugnação judicial ou de execução fiscal quando o valor da causa não ultrapassar o valor da alçada fixada para os tribunais tributários de 1.ª instância.
Assim, pese embora no CPPT seja cumprido o desígnio de estabelecimento de alçadas nos processos tributários, acabou por apenas consagrar a impugnação judicial e os processos de oposição, reclamação de actos e decisões do órgão de execução, embargos, e reclamação de créditos (ou seja, os meios processuais relacionados com o processo executivo) deixando de fora, por exemplo, o "recurso contencioso" - ou seja, a acção administrativa especial estabelecida no artigo 97.º, n.º 1, alínea p) do CPPT e 46.º seg.s do CPTA.

3. - A existência de alçadas não obsta a que haja lugar a recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de decisões que perfilhem solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, com mais de três sentenças do mesmo ou de outro tribunal de igual grau (Tribunal Administrativo e Fiscal), ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior (Tribunal Central Administrativo e Supremo Tribunal Administrativo).
Das decisões de impugnação de actos tributários, de actos em matéria tributária e de actos administrativos respeitantes a questões fiscais que sejam da competência em primeira instância dos Tribunais Administrativos e Fiscais, cabe recurso para a 2.ª secção do Tribunal Central Administrativo, ou recurso "per saltum" para a 2.ª secção do Supremo Tribunal Administrativo quando o fundamento do recurso for exclusivamente matéria de direito [artigos 280.º do CPPT, 26.º, alínea b) e 38.º, a) do ETAF]. A alçada do Tribunal Central Administrativo corresponde à alçada do Tribunal da Relação, ou seja €30.000,00 (artigo 31.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2011).


4. – Estatui o artigo 6.º n.º 1 CPPT, com a redacção dada pela LOE 2015, que é obrigatória a constituição de advogado nas causas judiciais cujo valor exceda o dobro da alçada do tribunal tributário de 1.ª instância, bem como nos processos da competência do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Administrativo. Ou seja, por referência ao normativo em anotação, e em termos gerais, apenas será obrigatória a constituição de advogado nas causas superiores a €10.000,00 – sendo que a regra até agora vigente obrigava à constituição de advogado nas causas judiciais cujo valor excedesse o décuplo da alçada do tribunal tributário de 1.ª instância (bem como nos processos da competência do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Administrativo) – ou seja €12.500,00.
Trata-se de uma regra que não tem paralelo nem no contencioso civil, nem no contencioso administrativo e que materializa o desígnio legislativo de facilitar o acesso à justiça tributária.
Diferentemente, o art. 11.º, n.º 1 do CPTA, exige a constituição de advogado em todos os processos do contencioso administrativo, o que suscita a questão de saber se, no “recurso contencioso” referido no artigo 97.º n.º 1 p) do CPPT - ou seja, a acção administrativa especial em matéria tributária - é ou não obrigatória a constituição de advogado.
Trata-se de mais uma, de entre várias incongruências e incompatibilidades entre o contencioso administrativo e o contencioso tributário, considerando que ainda não foi efectuada a (necessária) reforma, revisão e adaptação conjunta.
De todo o modo, o Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 24 de Setembro de 2008, dado no processo n.º 0175/07, sufragou o entendimento de que não faria sentido dispensar a constituição de advogado no âmbito da impugnação judicial, da reclamação, do recurso hierárquico e mesmo da oposição, e exigir esse pressuposto na acção administrativa especial em matéria de direito tributário, quando o desígnio que está em causa é o mesmo.

5.- As regras relativas à fixação do valor da causa nos processos tributários encontram-se actualmente no art. 97.º-A do CPPT. Em geral, nos termos do n.º 1 do referido preceito, o valor da causa corresponde ao do acto impugnado – concretamente: quando seja impugnada a liquidação, o valor que se pretende anulado (alínea a); quando seja impugnado o acto de fixação da matéria colectável, o valor contestado (alínea b); quando seja impugnado o acto de fixação de valores patrimoniais, o valor contestado.
Ora, nos casos estabelecidos na alínea b, constata-se que, para efeito de determinação do valor da causa, podem estar em causa as mesmas correcções fiscais, em termos quantitativos, mas um diferente valor da causa – tanto para efeito de determinação da alçada, quer para efeito de custas.
Basta atentar às situações em que, malgrado a Administração Tributária proceder a avultadas correcções à matéria colectável, tais correcções não deram origem a qualquer imposto a pagar (art. 97.º n.º 1 b) do CPPT), considerando, por exemplo, a existência de prejuízos fiscais reportáveis. Nestas circunstâncias, o valor da causa corresponderia, portanto, ao valor das próprias correcções impugnadas. Agora pense-se numa situação em que, relativamente a outro Contribuinte, a Administração Tributária procede às mesmíssimas correcções à matéria colectável mas, desta feita, porque o Contribuinte não tinha prejuízos fiscais reportáveis ou os existentes apenas tinham um impacto parcial, era gerada uma liquidação de imposto a pagar. Nesta última hipótese, e embora, reitera-se, estivesse em causa a mesma quantificação da matéria colectável, o valor da causa corresponderia ao valor da liquidação – que, como é bom de ver, é muitíssimo inferior ao valor das correcções que a geraram.
Neste caso, o Tribunal é chamado a sindicar a legalidade das mesmas correcções, eventualmente decorrentes de um semelhante procedimento inspectivo, mas o valor da acção para efeito de alçada e para efeito de custas seria diametralmente diferente. Vale isto por dizer que, embora o labor do Tribunal seja exactamente o mesmo e o objecto do processo seja também semelhante, num caso o Contribuinte poderá interpor recurso da decisão do Tribunal de primeira instância, já que o valor do processo corresponde ao valor das próprias correcções, enquanto que a outro Contribuinte está vedada a possibilidade de recurso, na medida em que o valor do processo corresponde à liquidação gerada.
Haverá de considerar-se, igualmente, os processos judiciais onde se pretenda sindicar a legalidade da determinação do valor patrimonial tributário de um imóvel, considerando que tal valor constitui base de incidência do IMI.
Nestes casos, e nos termos da lei, o Contribuinte apenas poderá colocar em causa, contenciosamente, a determinação daquele valor patrimonial, depois de esgotados os meios graciosos previstos (Cfr. art. 134.º n.º 7 do CPPT) – sendo que, por exemplo, a ulterior impugnação judicial não tem efeito suspensivo quanto à liquidação de IMI (Cfr. art. 118.º n.º 1 do CIMI).
Trata-se, portanto, de uma questão similar à da impugnação da determinação da matéria colectável, quando não dê origem a qualquer liquidação.
A este respeito, e conforme é entendimento da nossa melhor doutrina: “Nos casos em que é impugnado directamente o acto de fixação da matéria colectável, referidos na alínea b) do nº 1 do art. 97º-A, o benefício que se pretende obter não é equivalente ao “valor contestado”, adoptado como critério de fixação do valor, mas sim ao imposto que deixaria de ser cobrado com a alteração do valor da matéria colectável contestado, que será sempre muito menor que aquele.» (Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado, 6ª Edição, 2011, Áreas Editora, p. 73).
Daí que, como refere o mesmo autor, «(…) em coerência com a opção legislativa subjacente à fixação do valor prevista na alínea a), deveria, nestas situações de impugnação de acto de fixação de matéria colectável, optar-se pela fixação do valor da acção em função do valor do imposto que estaria conexionado com a matéria colectável contestada.».
Assim, conclui, «Podem colocar-se, aqui, problemas de compatibilidade deste critério com o princípio constitucional da igualdade, já que a impugnação judicial de actos de fixação da matéria colectável em que está em causa a contestação de valor idêntico terá valor diferente para efeitos de tributação em custas, conforme seja ou não praticado um acto de liquidação, podendo suceder mesmo que a uma mais ampla impugnação corresponda menor valor da acção.
É, assim, de aventar a inconstitucionalidade material do critério utilizado na alínea b), à face do princípio constitucional da Igualdade (art. 13º da CRP).».
Por identidade de motivos, é de aventar a inconstitucionalidade material do preceito em causa, concatenado com a regra em anotação – por violação dos princípios da igualdade e da tutela jurisdicional efectiva – quando, nas situações referidas, se constate que fica inviabilizada a possibilidade de recurso.


6. - Note-se que, no regime da arbitragem tributária instituído pelo Decreto – Lei n.º 10/2011, de 20.01.2011, embora o valor do processo para efeito de custas arbitrais seja determinado nos termos do artigo 97.º-A do CPPT, estatui artigo 3.º n.º 3 do Regulamento das Custas nos Processos de Arbitragem Tributária, por remissão para o artigo 2.º n.º 1 b) do Regime Jurídico da Arbitragem Tributária, que nos casos de declaração de ilegalidade de actos de fixação da matéria tributável quando não dê origem à liquidação de qualquer tributo, de actos de determinação da matéria colectável e de actos de fixação de valores patrimoniais, o valor da causa será o da liquidação a que se pretende obstar. Assim, por exemplo, quando se impugna a determinação de um valor patrimonial tributário, de acordo com as regras plasmadas na alínea c) do n.º 1 do artigo 97.º-A CPPT, o valor da impugnação corresponde ao valor contestado. Logo, se bem se intui o sentido do regime em causa, quando se pretenda contestar o valor patrimonial pelo efeito que o mesmo vai surtir numa liquidação de IMI, constata-se que, no processo arbitral – ao invés do que sucede no processo de impugnação judicial - será o valor da liquidação a constituir o critério para definição do valor do processo e das custas.

7. - O artigo 225.º da LOE 2015 estabelece uma disposição transitória no âmbito do procedimento e processo tributário, referindo que as alterações introduzidas pela presente lei às normas do CPPT e da LGT sobre alçadas e constituição de advogados apenas produzem efeitos relativamente aos processos que se iniciem após a sua entrada em vigor – o que está em consonância com o artigo 6.º, n.º 6 do ETAF, quando estatui que valor a considerar para efeito de alçada é aquele que vigorar à data da propositura da acção.



terça-feira, setembro 16, 2014

Lei da Cópia Privada - Imposto Encapotado?

A proposta de lei da cópia privada, apresentada pelo Governo, é um "imposto encapotado" que não segue a legislação que está a ser aplicada na União Europeia, afirmou nesta segunda-feira o responsável da organização internacional Digital Europe, Paul Meller, que representa empresas do sector das tecnologias de informação.
Na semana em que os deputados discutem em plenário - na quarta-feira - aquela proposta de lei, a Digital Europe alertou, num encontro em Lisboa, para o impacto negativo da aplicação daquela lei no mercado da electrónica de consumo e para a injustiça para o consumidor final.
Em causa está uma proposta de lei, apresentada em Agosto pelo governo, que tem como objectivo compensar financeiramente autores e artistas pelo facto de um consumidor adquirir equipamento e dispositivos que armazenem obras como músicas e filmes. "Fazer uma cópia ilegal não é o mesmo que fazer uma cópia legal privada. Parece do senso comum, mas ninguém diz isso. E o consumidor final não saberá o que está a pagar. É um imposto encapotado", afirmou Paul Meller.
Segundo a proposta de lei, a taxa a aplicar aos equipamentos e dispositivos - como por exemplo, leitores de MP3, telemóveis ou CD - variará entre 0,05 cêntimos e vinte euros. A cobrança, gestão e distribuição das verbas arrecadas será feita pela Associação para a Gestão da Cópia Privada. "Nós apoiamos a compensação justa aos artistas, mas não por via de um pagamento duplo ou triplo por uma mesma música", exemplificou Paul Meller.
A Digital Europe, organização que representa 56 empresas do sector das tecnologias de informação e 36 associações europeias, considera que a aprovação desta proposta de lei portuguesa é um retrocesso em que relação ao que está a ser feito na generalidade dos países da União Europeia.
Paul Meller deu como exemplo o Reino Unido, que este ano aprovou uma excepção na lei precisamente para proteger os consumidores que pretendem adquirir equipamentos para fazer cópias privadas - por exemplo, guardar fotografias, copiar um CD para uso privado. Em Espanha, segundo o mesmo responsável, a compensação equitativa aos autores e artistas é feita através de um fundo suportado pelos impostos.
Paul Meller recordou que a União Europeia anda há 13 anos a braços com uma directiva, sobre direitos de autores e cópia privada, que está a ser adoptada de modo diferente por cada um dos Estados-membros. No encontro em Lisboa, José Valverde, director da Associação Empresarial do Sectores Eléctrico, Electrodoméstico, Fotográfico e Eletrónico (AGEFE), reafirmou a oposição à proposta de lei do Governo e acredita que "a maioria dos deputados" irá votar contra.
Ana Isabel Trigo Morais, directora-geral da Associação Portuguesa de Empresas de Distribuição (APED), foi contundente: "Portugal vai legislar no sentido contrário à União Europeia e a prazo vai ter que alterar a lei e vai ser obrigado a harmonizar a legislação." A responsável recordou que o mercado da electrónica de consumo sofreu uma quebra de 30 por cento desde 2010, mas o consumidor português vai continuar a consumir e "vai encontrar alternativas", sobretudo no retalho online.

Fonte: Público

terça-feira, março 25, 2014

Teodora Cardoso propõe tributar os levantamentos bancários

A presidente do Conselho de Finanças Públicas, Teodora Cardoso, deixou aos deputados do PSD uma nova forma de cobrar impostos no pós-troika: taxar os levantamentos que são feitos nas contas bancárias onde são depositados os salários e as pensões.
A solução está prevista no Orçamento do Estado inglês e foi proposta como um imposto progressivo pela economista durante as jornadas parlamentares do PSD, a decorrer esta segunda e terça-feira em Viseu.
No final, Teodora Cardoso explicou aos jornalistas que a vantagem desta solução é que não incidiria directamente sobre os rendimentos auferidos, seja salários, seja pensões.
“Em vez de um imposto que desincentiva o rendimento, este incentiva a poupança”, afirmou a presidente do organismo independente, que faz o acompanhamento das contas públicas. Questionada pelos jornalistas sobre se tem dados relativamente ao valor preciso dos cortes para o próximo ano — que Passos Coelho disse esta segunda-feira ainda não ter — Teodora Cardoso assumiu também desconhecer.
"Estou como ele. Ainda não é possível fazer essas contas", respondeu. 
Durante a sua intervenção, num painel subordinado ao tema da Sustentabilidade da dívida, Teodora Cardoso, defendeu também que é necessário “repensar a política fiscal” no sentido de “simplificar” e de “estabilizar o quadro fiscal”.
“Todos os anos, o Orçamento do Estado tira, põe, no código do IVA, do IRC. Isto é o pior para o investidor”, afirmou.
Teodora Cardoso deixou ainda um alerta sobre o nível salarial. “Os salários não vão nunca subir muito. Portugal vai competir com países com salários baixos", disse.
No mesmo painel, o presidente do Tribunal de Contas, Guilherme d’Oliveira Martins, sublinhou a necessidade de cumprir o Tratado Orçamental, mas avisou que o caso de cada país tem de ser considerado.
"É indispensável percebermos que o tratado orçamental é algo de fundamental mas é algo que tem de ser lido com extraordinário cuidado a partir da compreensão de que cada uma das situações de cada um dos países da União Europeia tem de ter a sua consideração própria", disse o ex-ministro socialista. 

Fonte: Público

terça-feira, março 18, 2014

Comissão para a reforma do IRS

A comissão de reforma do IRS liderada pelo advogado especialista em direito fiscal Rui Morais, que tomou posse nesta terça-feira no Ministério das Finanças, não se compromete com uma descida do IRS para 2015, mas em cima da mesa nos próximos meses terá a tarefa de propor medidas para “simplificar o imposto” e avaliar a “tributação que incide sobre os rendimentos do trabalho”, afirmou o secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, Paulo Núncio.
Na tomada de posse do grupo de trabalho, o governante frisou que a comissão vai fazer uma avaliação fiscal que tenha em conta a natalidade e a “mobilidade social”, com o objectivo de tornar o “IRS mais amigo das famílias”. Nem Paulo Núncio, nem a ministra das Finanças, Maria Luís Albuquerque, nem Rui Morais se comprometeram com uma descida de impostos. Essa, disse aos jornalistas o presidente da comissão no final da cerimónia, é uma decisão política. O vice-primeiro-ministro, Paulo Portas, que assistiu à tomada de posse ao lado da ministra das Finanças, não falou.
“É o montante da despesa que condiciona a determinação do montante dos impostos que têm de ser cobrados; o que é diferente de afirmar que não se possa — faseadamente, é certo, mas desde já — dar passos no sentido da diminuição da carga fiscal que todos nós actualmente suportamos”, afirmou Rui Morais. O presidente da comissão disse estar “consciente de que muitos gostariam” que fosse “mais específico” e avançasse com ideias concretas sobre os resultados do grupo de trabalho. Mas garantiu que ele próprio ignora em concreto qual será o resultado da comissão.
Mostrando-se certo de que “os portugueses preferirão um imposto simples”, Rui Morais definiu como necessário simplificar as obrigações declarativas acessórias. Isto depois de o secretario de Estado dos Assuntos Fiscais ter referido, em Janeiro, que uma das possibilidades a avaliar passa por os casais poderem entregar a declaração de IRS em separado.
Antes, deixara, no entanto, algumas pistas sobre as prioridades da comissão, ao referir que os rendimentos do trabalho são “certamente os mais penalizados” e que “deverão merecer especial atenção”.
Do grupo de trabalho liderado por Rui Morais fazem parte mais nove membros: Diogo Feio, eurodeputado centrista que ficou fora da lista conjunta do CDS e do PDS às eleições europeias, João Catarino (chefe de gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do Governo de Durão Barroso), as juristas Rosa Freitas e Maria Quintela, Teresa Gil (sub-directora-geral dos impostos sobre rendimento na Autoridade Tributária e Aduaneira), Paula Rosado Pereira (da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa), Miguel Gouveia (da Universidade Católica), Cristina Pinto (da Católica do Porto) e Filipe Abreu (adjunto do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, Paulo Núncio).
A ministra das Finanças, que há dias afirmou que a comissão não foi criada para baixar os impostos, referiu-se à reforma do IRS como “mais um passo” no processo de consolidação das contas públicas e como o “terceiro pilar” da “transformação da fiscalidade” em Portugal, depois da reforma do IRC, em 2013, e do início dos trabalhos da comissão de reforma da fiscalidade verde, neste ano.
Rui Duarte Morais considerou a instabilidade um dos “principais valores da lei fiscal” – porque a instabilidade da lei fiscal é inimiga da economia, em especial, do investimento”. E considerou fundamental haver “consenso político alargado” em torno da fiscalidade.
A ideia inicial do Governo era que a comissão apresentasse um primeiro relatório até 30 de Junho – segundo disse em Janeiro Paulo Núncio –, mas o atraso na definição do grupo de trabalho alargou este prazo para 15 de Julho. Ainda assim, esta comissão terá menos tempo do que a comissão de reforma do IRC, que tomou posse em Janeiro de 2013 e teve até 30 de Junho do mesmo ano para apresentar o anteprojecto.
Desta vez, a comissão do IRS terá quatro meses para trabalhar no anteprojecto. Depois, até 20 de Setembro, o documento que produzir estará em consulta pública. E até 1 de Outubro a comissão terá de fechar e apresentar ao Governo o projecto final de reforma.

Fonte: Público.




quarta-feira, março 12, 2014

Aumento do imposto extraordinário sobre a Banca

O aumento do imposto extraordinário sobre o sistema bancário, previsto no Orçamento de Estado para 2014, foi hoje publicado em Diário da República.
Segundo a portaria das Finanças, a taxa de contribuição dos bancos aumenta de 0,05% para 0,07% do passivo, depois de deduzido o valor dos fundos próprios de base e complementares e de subtraído o montante dos depósitos abrangidos pelo Fundo de Garantia de Depósitos.
Também a taxa que aplicada sobre o valor dos instrumentos financeiros derivados fora do balanço aumenta de 0,00015% para 0,00030%.
"Assegurar que todos os agentes económicos, e em particular aqueles com maior capacidade contributiva", como os bancos, são chamados a participar no "esforço de ajustamento" é a razão invocada pelo ministério das Finanças no diploma para justificar o aumento da contribuição do sector bancário.
Desde o início que os banqueiros portugueses têm criticado esta contribuição extraordinária sobre o sistema bancário, que lhes é imposta quer as instituições que lideram tenham lucros, quer tenham prejuízos.
Esta foi uma medida extraordinária instituída pelo governo Sócrates para vigorar em 2011, mas que se tem mantido e vindo a ser reforçada.

Fonte: Lusa/SOL

Ilegalidade das taxas de publicidade cobradas pela Estradas de Portugal

O Supremo Tribunal Administrativo considerou, no seu acórdão de 26.06.2013, proferido no processo 0232/13, que a Estradas de Portugal não tem competência para liquidar taxas de publicidade, mas apenas para emissão de parecer no âmbito do licenciamento:

Decide-se, no referido acórdão, que:
 “I – O art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, está em contradição com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este último comete à Estradas de Portugal, SA., na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto aquele preceito degrada essa intervenção à mera emissão de parecer obrigatório.
II – No caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador”, o que não acontece no caso em apreço.
III – A Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.
IV – Assim sendo, depois da entrada em vigor daquele diploma a Estradas de Portugal, SA, deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.”


Resulta ainda da referida decisão que:
“Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.
Ora, o que a Lei 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for fixada. ”

Note-se que já anteriormente o Provedor de Justiça, na sua recomendação n.º 5/A/2012, havia entendido que:
«1ª) Atentas as considerações expostas, entendo que, no actual contexto normativo, não dispõe a EP – Estradas de Portugal, S.A. de poderes para, na zona de protecção à estrada, conceder autorizações ou licenças pela implantação de tabuletas e objectos de publicidade e para liquidar e fazer cobrar a taxa prevista pelo artigo 15.º, alínea j) do Decreto-lei n.º13/71, de 23 de Janeiro.
2ª) A prática de um acto administrativo alheio às atribuições da pessoa colectiva é sancionada com a nulidade, nos termos do artigo 133.º, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo.
3ª) Por outro lado, representa um equívoco a convicção de caducarem ao fim de um ano as licenças ou autorizações que a EP – Estradas de Portugal, S.A., tem vindo a conceder e a fazer reconhecer como facto tributário para liquidação anual de uma taxa (…)».

Todavia, considerando a existência de jurisprudência anterior do STA em sentido oposto, perfila-se, agora, a eventual pronúncia do Pleno sobre o assunto e a uniformização de jurisprudência.

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